Il Sole 24Ore 
16 aprile 2016
Giuseppe Latour, Mauro Salerno

Si regge sul ruolo centrale affidato all’Anticorruzione di Raffaele Cantone, ma contiene molte altre misure dai connotati quasi rivoluzionari per il settore la riforma degli appalti varata in via definitiva ieri dal Consiglio dei ministri. Quella più evidente è la semplificazione del quadro normativo. Dagli oltre 600 articoli del vecchio impianto (codice più regolamento) si passa ai 220 articoli del nuovo codice. A parte la forma, è nei contenuti che si gioca la sfida di rimettere in piedi un settore economico messo in ginocchio dalla crisi e sfregiato dalle inchieste della magistratura.

Semplificazione e strategia anticorruzione sono le due linee su cui si muove il nuovo assetto. Anche se non viene archiviata del tutto, come chiedeva il Parlamento, viene molto ridimensionata la possibilità di assegnare le gare al massimo ribasso. Tenere conto solo del prezzo per assegnare le commesse sarà possibile solo nelle gare sotto al milione. 

(...) Sulla progettazione due novità su tutte: il divieto di appaltare insieme progetto e lavori e la cancellazione del bonus del 2% per i tecnici della Pa. 

Oltre alle molte certezze, restano diverse incognite. La principale criticità del testo è, infatti, legata alla fase transitoria.  (...)

La sfida dell’attuazione

Il Sole 24Ore 
16 aprile 2016
Giorgio Santilli  

Sono molte le novità che danno al nuovo codice degli appalti un valore storico: la riduzione e la qualificazione delle stazioni appaltanti, il rating per le imprese, l’abolizione del regolamento generale sostituito da un sistema flessibile di regolazione di soft law centrato sui poteri dell’Anac di Cantone. Sfide impegnative che potranno garantire quegli obiettivi di riduzione di costi, tempi e illegalità che frenano il settore da anni. (...)

Facciamo un esempio. Sulla questione che era diventata esplosiva, quella della soglia per il divieto di «massimo ribasso», il Consiglio dei ministri ha deciso di confermare la soglia “intermedia” di un milione di euro rispetto a quella di 2,5 milioni che proponevano imprese e stazioni appaltanti e a quella di 150mila euro che avevano proposto le commissioni parlamentari nel loro parere. Un conflitto tipico tra due posizioni legittime: da una parte Ance, Regioni e Comuni evidenziavano nei giorni scorsi la necessità di evitare un sovraffaticamento improvviso del sistema che potrebbe portare anche a un blocco o a un rallentamento delle gare (l’offerta economicamente più vantaggiosa che sostituisce il massimo ribasso richiede una procedura più complessa con commissioni aggiudicatrici che valutino nel merito anche la qualità dell’offerta e non solo il prezzo); dall’altra parte la posizione, rivendicata con orgoglio riformatore sulle colonne di questo giornale dal senatore Stefano Esposito, di chi dice che le riforme non si possono annacquare strada facendo e se per anni si è detto da parte di tutti che il «massimo ribasso» era la principale piaga del sistema perché comportava varianti in corso d’opera, ritardi, lievitazione dei costi e concorrenza sleale, ora che la riforma ha il coraggio di eliminarlo, non si può confinare la nuova regola a una quota del tutto marginale di gare. (...)

Appalti: via libera Cdm a nuovo Codice / scheda

ITALPRESS
15 aprile 2016

Il Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente Matteo Renzi e del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti Graziano Delrio, ha approvato in esame definitivo un decreto legislativo di attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori speciali dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonche' sul riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture. Ecco cosa prevede il Dlgs, secondo quanto rende noto Palazzo Chigi nel comunicato diffuso dopo il Cdm.

CONTRATTI PUBBLICI, CONCESSIONI E SERVIZI IN UN UNICO DECRETO

Il Codice, che conferma l'impianto del testo preliminare del 3 marzo scorso e la formulazione in base alla legge delega del 28 gennaio 2016, n. 11, approvata dalle Camere il 14 gennaio 2016, contiene recepimenti dei pareri del Consiglio di Stato, delle Commissioni parlamentari competenti e della Conferenza Unificata. Trattandosi di norma ordinamentale, non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Prevede una disciplina transitoria, nel passaggio dal vecchio al nuovo Codice, per dare certezza di riferimento alle stazioni appaltanti e ai soggetti coinvolti.

 Il Governo recepisce quindi in un unico decreto, passando dagli oltre 2.000 articoli del vecchio codice agli attuali poco superiori ai 200, le direttive appalti pubblici e concessioni e riordina la disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture e contratti di concessione, esercitando cosi' la delega e recependo le direttive europee nei tempi previsti al passo con gli altri paesi europei.

 Il nuovo "Codice degli appalti pubblici e dei contratti di concessione" contiene criteri di semplificazione, snellimento, riduzione delle norme in materia, rispetto del divieto di gold plating.

 E' una disciplina autoapplicativa. Non prevede infatti, come in passato, un regolamento di esecuzione e di attuazione, ma l'emanazione di atti di indirizzo e di linee guida di carattere generale, da approvare con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti su proposta dell'Autorita' nazionale anticorruzione (ANAC) e previo parere delle competenti commissioni parlamentari. Le linee guida, quale strumento di soft law, contribuiranno ad assicurare la trasparenza, l'omogeneita' e la speditezza delle procedure e fornire criteri unitari.  Avranno valore di atto di indirizzo generale e consentiranno un aggiornamento costante e coerente con i mutamenti del sistema. Dove sono stati previsti decreti amministrativi attuativi, comunque non di natura regolamentare, e' stata individuata, nel regime transitorio, la valenza temporanea di alcune norme del regolamento, relative a contabilita', verifiche e collaudi, per consentire l'immediata applicabilita' della nuova normativa.

Viene poi regolata la Governance, con il rafforzamento dell'ANAC nel sostegno alla legalita', il ruolo del Consiglio Superiore del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT) e l'istituzione della Cabina di regi'a presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, quale organo di coordinamento e monitoraggio. Il Codice e' articolato per processi, in sequenza dal momento in cui si decide una procedura di affidamento a quello finale dell'esecuzione. Declina la pianificazione, programmazione e progettazione, fasi fondamentali per la stazione appaltante, le modalita' di affidamento, individuando i principi comuni a tutti  i tipi di affidamento: trasparenza, economicita', efficacia, correttezza, tempestivita', libera concorrenza, non discriminazione, applicabilita' dei contratti collettivi al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto dei contratti, applicabilita' della legge 241/1990, il RUP, le fasi delle procedure, i controlli sugli atti di affidamento e i criteri di sostenibilita' energetica e ambientale. Sono quindi disciplinate le regole procedurali per ogni tipologia contrattuale: appalto, concessioni, altre tipologie quali quelle in house, contraente generale, strumenti di partenariato pubblico-privato, ricomprendendo in quest'ultimo il project financing, strumenti di sussidiarieta' orizzontale, il baratto amministrativo. Vengono disciplinati i passaggi: verifica della soglia comunitaria e requisiti di qualificazione della stazione appaltante, modalita' di affidamento e scelta del contraente, bandi, avvisi, selezione delle offerte, aggiudicazione, esecuzione, della verifica e collaudo.Il Codice sviluppa il superamento della Legge Obiettivo attraverso strumenti di programmazione delle infrastrutture, insediamenti prioritari e l'espresso richiamo all'applicazione delle procedure ordinarie. E' stata introdotta una forte limitazione forte all'appalto integrato, ammesso solo in casi eccezionali quali la finanza di progetto o il contraente generale. Sul contenzioso, introduce un nuovo rito abbreviato in camera di consiglio sull'impugnativa dei motivi di esclusione, nonche' disciplina i rimedi alternativi alla tutela giurisdizionale. 

QUALITÀ DEL PROGETTO, DELLA STAZIONE APPALTANTE E DEGLI OPERATORI 

Il nuovo sistema e' incentrato sulla qualita' e consente di eliminare la causa principale del lievitare dei costi delle opere pubbliche, rappresentata da gare su progettazioni preliminari. Sono previsti tre livelli di progettazione: il nuovo progetto di fattibilita' tecnica ed economica, il progetto definitivo ed il progetto esecutivo, che viene posto a base di gara. La nuova forma di progetto di fattibilita' rafforza la qualita' tecnica ed economica del progetto. La progettazione deve assicurare il soddisfacimento dei fabbisogni della collettivita', la qualita' architettonica e tecnico-funzionale dell'opera, un limitato consumo del suolo, il rispetto dei vincoli idrogeologici sismici e forestali e l'efficientamento energetico. Il nuovo progetto di fattibilita' sara' redatto sulla base di indagini geologiche e geognostiche, di verifiche preventive dell'assetto archeologico, fermo restando che deve individuare il miglior rapporto tra costi e benefici per la collettivita'.  E' stata prevista la progressiva introduzione di strumenti di modellazione elettronica che potranno essere utilizzate nelle gare bandite dalle stazioni appaltanti piu' qualificate. Il subappalto sara' possibile entro la soglia massima del 30% dell'importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture. Quanto alla scelta del contraente, il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa basata sul miglior rapporto qualita'/prezzo (che coniuga offerta economica prevista  e offerta tecnica), che in precedenza rappresentava solo una delle alternative a disposizione delle stazioni appaltanti, diviene il criterio di aggiudicazione preferenziale, nonche' obbligatorio per i servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica e per quei servizi in cui e' fondamentale l'apporto di manodopera nei settori in cui prevale l'esigenza di qualita' o di tutela dei lavoratori. E' richiesta la qualificazione sia agli operatori economici, per i quali e' prevista una specifica disciplina nella quale rientra anche il rating di legalita', sia alle stazioni appaltanti, secondo standard predefiniti e sistemi premianti che consentono, progressivamente, di appaltare opere, lavori e servizi piu' costosi e complessi. Si rafforza quindi il cammino gia' intrapreso nella spending review, poche stazioni appaltanti e qualificate.  

MISURE A SOSTEGNO DELLA LEGALITÀ, RAFFORZAMENTO DEL RUOLO DI ANAC 

Numerose le disposizioni a sostegno della legalita', partendo dal rafforzamento e potenziamento del ruolo dell'ANAC nel quadro delle sue funzioni di vigilanza, di promozione e sostegno delle migliori pratiche e di facilitazione allo scambio di informazioni tra stazioni appaltanti. L'ANAC e' chiamato ad adottare atti di indirizzo quali linee guida, bandi-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolamentazione flessibile, fornendo costante supporto nell'interpretazione e nell'applicazione del Codice. Viene favorita l'indipendenza delle commissioni giudicatrici, con la scelta dei componenti delle commissioni da un albo detenuto dall'ANAC. E' prevista una specifica disciplina per i contratti secretati o che esigono particolari misure di sicurezza, per i quali viene potenziata l'attivita' di controllo della Corte dei conti. 

DISCIPLINATE LE CONCESSIONI, SUPERATA LA GARANZIA GLOBALE, ARRIVA IL DOCUMENTO DI GARA EUROPEO 

Per la prima volta il nuovo Codice, come richiesto dal legislatore europeo, affronta l'istituto della concessione in modo organico. Viene prevista una disciplina unitaria per le concessioni di lavori, servizi e forniture, chiarendo che le concessioni sono contratti di durata, caratterizzati dal rischio operativo in capo al concessionario in caso di mancato ritorno economico dell'investimento effettuato. Si prevede inoltre, che i soggetti privati, titolari di concessioni di lavori o di servizi pubblici, gia' in essere alla data di entrata in vigore del codice, non affidate con la formula della finanza di progetto o con procedure di gara ad evidenza pubblica, siano obbligati ad affidare una quota pari all'80% dei contratti di importo superiore a 150.000 euro mediante le procedure ad evidenza pubblica. Le concessioni gia' in essere si adeguano entro 24 mesi dall'entrata in vigore del Codice. La verifica e' effettuata dall'ANAC e dai soggetti preposti, secondo le indicazioni delle linee guida ANAC. Sono stati precisati gli effetti dell'annullamento delle concessioni in caso di revoca e le prestazioni economiche e finanziarie a carico delle parti in caso di revoca. E' stata introdotta l'ipotesi di revoca per motivi di pubblica utilita'. Il Codice prevede una nuova disciplina del sistema delle garanzie. La vecchia garanzia globale e' eliminata e sostituita da due diverse garanzie, rilasciate contestualmente: la garanzia di buon adempimento, senza possibilita' di svincolo, che permane fino alla conclusione dell'opera e la garanzia per la risoluzione che copre il costo del nuovo affidamento in tutti i casi in cui l'affidatario viene meno e il maggior costo che viene praticato dal subentrante.Tra le disposizioni volte a favorire la concorrenza, viene introdotto il Documento di gara unico europeo, che consentira' un'immediata apertura della concorrenza europea e semplificazioni per gli operatori economici che utilizzeranno un unico documento per autocertificare l'assenza di tutti motivi di esclusione che la stazione appaltante verifichera'. 

TRASPARENZA E DEMATERIALIZZAZIONE CON LE GARE ELETTRONICHE, BANCHE DATI 

E' previsto il graduale passaggio a procedure interamente gestite in maniera digitale, con conseguente riduzione degli oneri amministrativi. Nell'ambito delle misure di trasparenza si prevede infatti il ricorso generalizzato ai mezzi elettronici di comunicazione ed informazione, la pubblicita' di tutte le fasi prodromiche e successive della gara, che si affianca alla pubblicita' degli avvisi e dei bandi di gara. Misure volte alla razionalizzazione delle banche dati, ridotte a due, quella presso l'ANAC per l'esercizio dei poteri di vigilanza e controllo e quella presso il MIT sui requisiti generali di qualificazione degli operatori economici. 

NORME PER IL PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO 

Viene disciplinato nel Codice per la prima volta l'istituto del "Partenariato pubblico privato" (PPP) come disciplina generale autonoma e a se' stante, quale forma di sinergia tra i poteri pubblici e i privati per il finanziamento, la realizzazione o la gestione delle infrastrutture o dei servizi pubblici, affinche' l'amministrazione possa disporre di maggiori  risorse e acquisire soluzioni innovative. Si prevede che i ricavi di gestione dell'operatore economico possano provenire dal canone riconosciuto dall'ente concedente, ma anche da altre forme di contropartita economica, come l'introito diretto della gestione del servizio ad utenza esterna. Nell'ambito del PPP rientrano gli "interventi di sussidiarieta' orizzontale", ossia la partecipazione della societa' civile alla cura di aree pubbliche o alla valorizzazione di aree e beni immobili inutilizzati mediante iniziative culturali, interventi di decoro urbano, di recupero e riuso con finalita' di interesse generale. E' disciplinato anche il "baratto amministrativo" per la realizzazione di opere di interesse della cittadinanza, con finalita' sociali e culturali, a cura di gruppi di cittadini organizzati, senza oneri per l'ente. 

PROGRAMMAZIONE DELLE OPERE E SUPERAMENTO DELLA LEGGE OBIETTIVO 

Il Codice non prevede deroghe all'applicazione delle ordinarie procedure di evidenza pubblica, ad eccezione dei settori esclusi esplicitamente dalla direttiva e dei casi di somma urgenza e di protezione civile, nei quali si prevede che si possa disporre l'immediata esecuzione dei lavori o dei servizi necessari euro per rimuovere il pregiudizio alla pubblica incolumita' entro limiti stabiliti. I limiti specificati nel nuovo codice sono di 200.000 o di quanto necessario per rimuovere il pregiudizio, per i beni culturali fino 300.000 euro e per protezione civile nei casi di dichiarazione di stato di emergenza fino alla soglia dei lavori. Con l'eliminazione del ricorso a procedure straordinarie, si prevede il superamento della Legge Obiettivo riconducendo la pianificazione e la programmazione delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari allo sviluppo del Paese, agli strumenti ordinari quali il Piano generale dei trasporti e della logistica triennale e il Documento pluriennale di pianificazione (DPP), di cui al decreto legislativo n. 228 del 2011. Per la redazione del primo DPP, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti effettua una ricognizione di tutti gli interventi gia' compresi negli strumenti di pianificazione e programmazione vigenti e ne attua una revisione (project review). Per migliorare la capacita' di programmazione e riprogrammazione della spesa per le infrastrutture di preminente interesse nazionale e' prevista l'istituzione, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di specifici Fondi. 

DIBATTITO PUBBLICO 

Per le grandi opere pubbliche che possono avere impatto ambientale e sociale sui territori e' obbligatorio il ricorso alla procedura del dibattito pubblico. I criteri per l'individuazione delle opere interessate e i termini di svolgimento e conclusione dell'iter, verranno fissati da un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentito il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e il Ministro per i beni e le attivita' culturali, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti. 

RIVISITAZIONE DEL GENERAL CONTRACTOR E ALBI PER DIRETTORI LAVORI E COLLAUDATORI L'istituto del contraente generale subisce una profonda rivisitazione. Per farvi ricorso la stazione appaltante dovra' fornire un'adeguata motivazione, in base a complessita', qualita', sicurezza ed economicita' dell'opera. E' vietato per il general contractor esercitare il ruolo di direttore dei lavori. E' eliminata la possibilita' di ricorrere alla procedura ristretta e a base di gara sara' posto il progetto definitivo e non piu' il preliminare.Cambia anche il sistema di qualificazione che ora viene attribuito all'ANAC. Viene creato presso il MIT un apposito albo nazionale cui devono essere obbligatoriamente iscritti i soggetti che possono ricoprire gli incarichi di direttore dei lavori e di collaudatore negli appalti pubblici aggiudicati con la formula del contraente generale. La loro nomina nelle procedure di appalto avviene mediante pubblico sorteggio da una lista di candidati indicati alle stazioni appaltanti in numero almeno triplo per ciascun ruolo. Il MIT disciplinera' le modalita' di iscrizione all'albo e di nomina. Sono escluse da incarichi di collaudo varie figure, tra cui coloro che hanno svolto o svolgono attivita' di controllo, verifica, vigilanza e altri compiti relativi al contratto da collaudare. 

RIDUZIONE DEL CONTENZIOSO AMMINISTRATIVO Al fine di garantire l'efficacia e la celerita' delle procedure di aggiudicazione e tempi certi nella esecuzione dei contratti viene introdotto un rito speciale in camera di consiglio del Tar. In particolare si prevede che i vizi relativi alla composizione della commissione di gara, all'esclusione dalla gara per carenza dei requisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico professionali sono considerati immediatamente lesivi e sono ricorribili innanzi al TAR entro trenta giorni dalla pubblicazione della composizione della commissione o dell'elenco degli esclusi e degli ammessi. L'omessa impugnazione di tali provvedimenti preclude la facolta' di far valere l'illegittimita' nei successivi atti della procedura di gara anche con ricorso incidentale. Sono poi previsti rimedi alternativi alla tutela giurisdizionale quali l'accordo bonario, (esteso anche alle contestazioni per appalti di servizi e forniture, eliminando il ricorso alla Commissione e prevedendo la conclusione entro 45 giorni), l'arbitrato (prevedendo il solo ricorso all'arbitrato amministrato nonche' l'istituzione di una Camera arbitrale che cura la formazione della tenuta dell'albo degli arbitri e dei segretari e redige il codice deontologico degli arbitri camerali), la transazione (nell'impossibilita' di ricorrere ad altre soluzioni). Sono poi inseriti altri rimedi quali il collegio tecnico consultivo (con funzioni di assistenza e non vincolante, al fine di giungere, nella fase dell'esecuzione, ad una rapida definizione delle controversie) e i pareri di precontenzioso dell'ANAC (dove l'ANAC esprime parere su iniziativa della stazione appaltante o di una delle parti su questioni insorte durante la procedura di gara). Il parere e' vincolante e il mancato adeguamento della stazione appaltante determina la sanzione amministrativa pecuniaria da 250 euro a 25.000 euro a carico del dirigente responsabile.

Appalti. Nencini: ora più trasparenza e regolamentazione lobby

DIRE
15 aprile 2016

"Il Consiglio dei Ministri ha approvato le norme del nuovo Codice Appalti. Piu' trasparenza e certezza su inizio e fine di una grande opera ne sono i pilastri accanto al dibattito pubblico e alla regolamentazione dei gruppi di interesse". Lo ha detto il vice ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, Riccardo Nencini.

Appalti: Delrio, con codice pragmatica concretezza, addio l. obiettivo 

AdnKronos
15 aprile 2016

Con il nuovo codice degli appalti "si archivia la legge obiettivo, dove tutto era urgente e prioritario, torniamo ad una sana e pragmatica concretezza. Credo sia una grande rivoluzione della normalità e della semplicità. Ritorna centrale il progetto". Lo dice il ministro delle Infrastrutture Graziano Delrio, intervenendo a una conferenza a Palazzo Chigi a seguito del cdm.       

Tra le novità "l'albo dei collaudatori" e "un albo delle imprese". Per il ministro, che Renzi chiama scherzosamente 'Fra Cristoforo Delrio', "l'Italia è riuscita a fare questo lavoro in 200 articoli. C'è poi una nuova norma sulle concessioni: il rischio operativo è in capo al privato, il privato si prende i suoi rischi. Sappiamo - conclude - che per sbloccare le opere bisognava riformare le regole e questo è quello che abbiamo fatto con il codice appalti".

Corruzione: Renzi, impegnati affinche' Anac abbia risorse per funzionare bene

AdnKronos
15 aprile 2016

"Noi siamo fieri del lavoro dell'Anac. L'Anac l'abbiamo voluta noi e siamo impegnatissimi affinché abbia tutte le risorse per farla funzionare bene". Lo dice Matteo Renzi in conferenza stampa a Palazzo Chigi sul codice degli appalti, rispondendo a una domanda dei cronisti sulle risorse per l'Anac.       

Nel codice in questione, "noi abbiamo seguito le indicazioni del Parlamento" e il codice andava riformato prevedendo una "invarianza di spesa". Dunque "non è un problema di spending, non è governo che ha deciso così ma la previsione parlamentare che ci impedisce" di prevedere nuove risorse nel codice in questione. "Dopodiché verificheremo e siamo sempre al fianco dell'Anac". Ma "non è il codice appalti - aggiunge il ministro Graziano Delrio - il luogo per risolvere questi problemi".

Appalti: Renzi, da 660 a 217 articoli, e' una cosa enorme

AdnKronos
15 aprile 2016

"Passare da 660 articoli e 1500 commi a 217 articoli è una cosa enorme. Fosse tutto così il sistema italiano avremmo una semplificazione grandissima". Lo dice Matteo Renzi dopo l'ok del Cdm al codice appalti.